困在规划里的南姐洛

　　中国新闻周刊记者：王宇

　　发于2024.9.23总第1157期《中国新闻周刊》杂志

　　滇西北地区入夏以来，和丽春就没能再睡一个安稳觉。

　　作为云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县文旅局局长，他一直在为南姐洛的事奔波，生怕它出什么问题。

　　位于维西县巴迪乡阿尺打嘎村附近的南姐洛，近几年，因为风光奇美走红网络，“破圈”成为高山徒步的网红打卡地。

　　但少有人知道的是，有统一运输车辆、明确收费标准、清晰徒步线路的南姐洛，由于缺乏相关规划，目前并不具备开展旅游活动的条件，甚至称不上是真正的景区。

　　过去的一年多时间里，和丽春和同事们一直在想办法使南姐洛的旅游开发合法化，但多番努力下，至今仍没看到“曙光”。

　　“规划引领不健全，区域统筹缺失；管理策略不到位，资源保护受阻；保障设施不健全，安全隐患突出；原住民生活生产活动对整体景区的保护与开发带来阻力。”

　　今年8月，迪庆州林草局在一份关于南姐洛景点的情况说明中，这样总结南姐洛当前的困境。

　　两份被否定的旅游规划

　　维西县对南姐洛的开发始于2017年。彼时，隐藏在高山峡谷中的南姐洛，已被一些徒步爱好者发现，并逐渐在徒步圈流传开来。

　　事实上，一开始维西县就准备编制南姐洛景区的规划。毕竟，南姐洛是三江并流风景名胜区十大景区之一——聚龙湖景区的一部分，早在1988年8月就戴上了国家级风景名胜区的“帽子”，2003年7月三江并流风景名胜区申遗成功，南姐洛又成为世界自然遗产地的组成部分，不可能随意开发经营。

　　当时，维西县文旅局等单位编制了整个聚龙湖景区的旅游规划，将南姐洛的开发囊括其中。但问题是，聚龙湖景区北边的部分位于迪庆州德钦县，不属于维西县。而按照《旅游法》的规定，维西县编制的旅游规划由县级政府审批。

　　“审规划的时候，国土部门就质疑，说我们的规划编到了人家的地盘。这个规划当时在我们县里就没有通过。”和丽春说。

　　规划虽然没有过审，但负责南姐洛开发的维西县开发投资控股集团有限公司(以下简称“维西国投”)等已为此投入二百多万元。为了尽快开发见到收益，2022年6月在明知没有规划的前提下，维西县政府还是依据当年云南省发布的关于加快旅游业恢复发展的通知，允许维西国投的子公司查布朵嘎旅游公司开展南姐洛徒步旅游。

　　后来，因为查布朵嘎旅游公司与阿尺打嘎村村民因利益分配产生矛盾，维西国投退出了南姐洛景区的经营工作。

　　此时，经过社交平台的传播，南姐洛已经成为名副其实的“网红秘境”，村民也尝到了在家门口赚钱的甜头。阿尺打嘎村经济联合社出面，接下了南姐洛景区的经营，制定了收费标准、徒步线路，并统一安排车辆运送游客。但情况并没有因此好转。

　　面对大批涌入的游客，意识到违规风险和安全隐患的维西县也在抓紧补办手续，希望能赶紧编制规划，合法合规开发南姐洛。和丽春就是在这个时候向县政府领导打了包票，表示会尽早完成南姐洛旅游规划的编制工作。

　　身处曾经的深度贫困地区，维西县此前并无旅游开发的经验，多年来，全县甚至都没有一个A级旅游景区。在这样的背景下，刚调任文旅局一年、此前并无文旅经验的和丽春，参考一般的旅游开发路径，找到北京一家文旅规划公司，以75万元的价格，用了不到半年时间，编制出了一份《南姐洛旅游景区总体规划(2023—2035)》。

　　这次他们吸取了前一份旅游规划的教训，只编制了在维西县域内的南姐洛片区的规划，未囊括整个聚龙湖景区。

　　2023年11月，在维西县国土空间规划委员会办公室的组织下，由省、州、县的旅游、生态、自然资源、规划、水务、交通等方面组成的专家评审组评审通过了这份旅游规划。

　　然而，等和丽春拿着这份规划找县林草局备案时，对方却告知，这份规划有问题。为此，县里多个部门又开了一次会。县林草局的参会人员否定了县文旅局编制的这份旅游规划，称要开发南姐洛，相应的规划要通过林草部门的评审，但具体该怎么做，和丽春没有得到明确的答复。

　　此后很长一段时间里，和丽春及负责文旅工作的维西县副县长李春梅都以为问题出在南姐洛的世界自然遗产保护地这顶“帽子”上。

　　前述文旅规划公司编制的《南姐洛旅游景区总体规划(2023—2035)》显示，从阿尺打嘎村运送游客前往徒步游起点的“43道拐”矿道、徒步游起点3号湖、游客集散地，都被标注为三江并流世界自然遗产地“核心区”。在李春梅、和丽春等人看来，一旦被划为“核心区”，就意味着不能再进人，南姐洛的开发机会被彻底锁死了。

　　维西县文旅局副局长陶栎告诉《中国新闻周刊》，编制规划时，前述文旅规划公司特意请县文旅局开了保密函，调取了区域矢量数据，比对了各类保护地红线。因此，他们对这一结果深信不疑。

　　但事实却并非如此。

　　三江并流世界自然遗产地内有9个自然保护区和10个风景名胜区，按照《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》，只有遗产地内的自然保护区才会被分为核心区、实验区、缓冲区，自然保护区的核心区确实严禁任何单位和个人进入。

　　但南姐洛属于遗产地内的风景名胜区，而不是自然保护区。按照《风景名胜区条例》，风景名胜区内部区分“核心景区”和“其他景区”，并无“核心区”这一概念。

　　云南省林草局保护地处三级调研员卢国炬告诉记者，南姐洛70%到80%的面积被划为一级保护区(也即“核心景区”)，根据相关规定，禁止区域内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，但可以建设必要的基础设施。

　　直到今年4月，云南省林业调查规划院生态分院的专家到维西县调研，为帮助和丽春，县林草局请他也参加了专家座谈会。和丽春这才摸到门道。

　　2024年6月17日，和丽春特意去了一趟昆明，先后拜访了云南省林业调查规划院生态分院和云南省林草局。他终于弄明白：南姐洛属于三江并流国家级风景名胜区，需要按照《风景名胜区条例》的规定，聘请有资质的规划单位，编制风景名胜区详细规划，而并非他们此前做的旅游规划。

　　而无论是风景名胜区的管理职能，还是风景名胜区详细规划的审批权，都在2018年机构改革后，由住建部门转隶至林草部门。也就是说，让文旅局负责编制南姐洛的旅游规划，点错了将，也选错了路径。

　　没有规划，任何开发都是违规的

　　为了申报世界自然遗产，1982年云南省开始申请创建三江并流国家级风景名胜区。

　　云南省林草局世遗办副主任杨杨告诉《中国新闻周刊》，根据《保护世界文化和自然遗产公约》的要求，项目只有成为缔约国的法定保护地，有缔约国的法律法规作为依据进行保护、管理，才有可能被列为世界遗产。

　　在中国，作为自然保护地的一种，风景名胜区制度起源于改革开放初期。风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

　　中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授郐艳丽告诉《中国新闻周刊》，典型的风景名胜区一般紧邻城市，比如西湖、黄山、瘦西湖、岳阳楼，是为城市提供服务，鼓励人们观赏、体验自然环境，所以建设量比较大，过去由建设部门管理。

　　“客观地说，三江并流和一般的风景名胜区不太一样，它远离城市，非常偏远，以自然景观为主，人文景观很少。”郐艳丽分析，当年，云南省选择创建风景名胜区，而不是其他类型的自然保护地，除了申遗外，也是因为风景名胜区这个“帽子”可以在保护的基础上，兼顾当地经济发展的需要。

左图：5号湖的瀑布是南姐洛游客最多的打卡点之一，也是植被踩踏的“重灾区”。摄影/本刊记者 王宇 右图：为了减少5号湖瀑布附近的踩踏，8月下旬，巴迪乡政府组织阿尺打嘎村村民在这里铺上了石板小路。图/受访者提供

　　1982年，云南省建委组织省内专家成立三江并流风景名胜区资源调查组，对三江并流区域做了为期46天的实地考察，形成了《滇西北“三江并流”风景名胜区资源调查评估报告》。这是第一部综合反映三江并流区域风景资源的报告。

　　1987年，根据这份报告，云南省请示国务院将其列为国家级重点风景名胜区，该请示在一年后获批。

　　在中国所有类型的自然保护地中，风景名胜区的法律法规是较为健全的。1985年，国务院就颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。后来，国务院又对该条例作了全面修订，并于2006年颁布实施了《风景名胜区条例》。

　　按照这一条例，风景名胜区管理机构应以规划为依据，积极组织各项设施的统一开发建设和管理，任何建设项目，都不能违反规划。也就是说，在规划获批之前，在风景名胜区内进行任何建设、开发都是违规的。

　　条例还进一步规定，风景名胜区规划分为总体规划(以下简称“总规”)和详细规划(以下简称“详规”)。

　　总规，通常包含风景资源评价、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度、风景名胜区的功能结构和空间布局、禁止开发和限制开发的范围、游客容量等内容。

　　而详规，则类似于城乡规划中的修建性详规，在总规的基础上，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。

　　郐艳丽表示，风景名胜区详规是该区域获得建设、经营等行政许可的审批依据。“如果没有编制，或者(详细)规划本身质量不够、不符合实际，建设、经营活动就不能获批。”

　　三江并流风景名胜区的总规是由云南省住建厅组织编制的，经云南省政府审定报经国务院同意后，2005年由住建部批复实施。

　　总规针对聚龙湖景区明确了其范围与规模，还明确了其景区特征是 “以高原湖泊为特色”“南姐洛湖泊群为代表性景点”，并点明其主要功能是科学考察、生态和文化旅游。

　　但南姐洛所在的聚龙湖景区的详规始终没有启动编制。《中国新闻周刊》查询发现，三江并流风景名胜区内的详规编制整体滞后。十大景区内，目前仅有梅里雪山景区、哈巴雪山景区、丽江老君山景区完成了详规。公开信息显示，2016年在迪庆州住建局的主持下，千湖山片区总规和千湖山景区详规编制工作启动，但规划后续如何尚不清楚。

　　云南省林草局保护地处三级调研员卢国炬告诉《中国新闻周刊》，对于详规的编制期限，法规并没有明确要求。实践中，通常按照“成熟一片编制一片”的原则推进，由于风景名胜区的投资周期长、回报慢，在没有客流的情况下盲目开发，常常会造成浪费。

　　跨区域、跨部门协调难题

　　事实上，详规缺失不仅仅是聚龙湖景区或整个三江并流风景名胜区独有的问题。2015年，郐艳丽参与了住建部对国家级风景名胜区的督查执法，发现规划缺失是风景名胜区普遍存在的问题。

　　紧接着，她做了一个更为详尽的调查，她发现，225个国家级风景名胜区中，约25%的风景名胜区没有经批准的总规，32%的风景名胜区总规已经失效。详规编制的情况更不乐观，被检查到的风景名胜区里，30.9%的景区的详规存在问题。平均来看，这些风景名胜区内，有详规的区域面积仅占建设区域面积的46%，也就是说，有超过一半建设区域没有详规。

　　她认为，规划缺失主要是由于规划意识薄弱，以及审批管理程序繁杂和资金短缺等原因造成的。

　　具体到聚龙湖景区，郐艳丽认为，三江并流风景名胜区很分散，分布在好几个州，是我国比较复杂的跨区域治理和跨区域联合保护案例。如果风景名胜区在一个县内，县政府就可以编制详规。但聚龙湖景区跨了迪庆州的维西、德钦两个县，这类跨区域保护治理的风景名胜区，必须由上一级政府来组织编制规划。

　　迪庆州林草局世遗办原主任李利民告诉《中国新闻周刊》，在他的任期内，德钦、维西两县曾一度形成对聚龙湖景区进行共同编制详规、开发的意向。然而，后来因为领导干部调整等多方面原因，计划便搁置了。

南姐洛9号湖附近是平坦的湿地，大环线徒步游客都要经过这里，再回到3号湖旁的游客集散中心。8月下旬起，阿尺打嘎村村民在这里架上木桥、铺上石板，防止游径无序扩大。图/受访者提供

　　针对当前南姐洛的徒步乱象，无论是云南省林草局保护地处，还是迪庆州林草局保护地科，在接受《中国新闻周刊》采访时都表示，南姐洛区域详规的编制，责任在县级政府，省、州级主管部门的责任更偏重指导、督促。

　　但郐艳丽不这么看，“像聚龙湖景区这种跨区域治理保护的风景名胜区，编制规划不只是县级政府的责任，也是上级政府的责任”。她认为，风景名胜区是国家财产，将所有的保护职责压到县级政府并不合理，“因为生态保护，当地发展工业本就受限，现在要发展旅游业，上级政府应该通过转移支付等方式对其前期规划开发工作提供必要的支持”。

　　事实上，根据国家级风景名胜区的相关规定，此前确实是由省、自治区政府的风景名胜区主管部门，负责组织国家级风景名胜区所在地市、县政府和风景名胜区管理机构等开展规划的编制工作。

　　在实践中，当跨区域协调问题难以解决时，一些地方政府常常选择“单飞”。与聚龙湖景区横跨两县的情形相似，老窝山景区也横跨了迪庆州的维西县和怒江州的兰坪县。2018年，怒江州公示《三江并流国家级风景名胜区老窝山景区详细规划(中南片区)》(征求意见稿)。这份规划显示，怒江州放弃了与迪庆州共同规划老窝山片区的路径，将该景区位于怒江州境内的中南片区切出，单独规划。2021年6月，怒江州投资促进局公开的“碧罗雪山景区开发项目”显示，老窝山景区(中南片区)的详规编制工作已经完成。

　　《中国新闻周刊》在迪庆州采访期间，获悉涉及德钦、维西两县的行政区划调整方案已经确定，为了使德钦县城不再受严重地质灾害侵扰，德钦县城将整体向南搬迁至维西县叶枝镇。这也意味着叶枝镇北侧原本与德钦交界的巴迪乡，将整体划归德钦县。

　　由此，南姐洛所属的聚龙湖景区将全部落入德钦县管辖范围内。多位受访者认为，这对南姐洛未来的规划开发是个利好消息。不过，聚龙湖景区详规的编制，还会面临其他难题。

　　2018年的机构改革，出于自然保护地整合的需要，风景名胜区管理职能由住建部门转隶至林草部门。

　　事实上，早在2022年，维西国投刚开始在南姐洛经营徒步游时，迪庆州林草局就下达过工作提醒函，提醒维西县政府编制风景名胜区规划。但据和丽春回忆，他负责南姐洛规划的编制时，也不知道要编制风景名胜区详规，县林草局接手风景名胜区工作的人员对此也不甚了解。

　　“可以说，一些风景名胜区所在地，也搞不清相关管理职能是住建部门负责还是林草部门负责。”文化和旅游部“十四五”规划专家委员会委员、北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎告诉《中国新闻周刊》。

　　“2018年，风景名胜区的管理理论上转到了国家林草局，但在这期间，住建部提出了不同的意见，认为风景名胜区不仅仅有自然保护，也有文化保护，并且得到了国务院的认可，可以把风景名胜区作为一个独立的保护地类型。”吴必虎认为，目前风景名胜区是双重领导，住建部门和林草部门对于风景名胜区都有管理权，都可以进行指导，有关改革需要进一步理顺。

　　另外，从接下来规划编制的实际情况看，按照2005年批复实施的三江并流总规，聚龙湖景区的旅游服务基地设置在德钦县城，德钦县燕门镇为旅游镇，茨中、建门为旅游村，总规中甚至没有提到维西县、巴迪乡和阿尺打嘎村。但现实中，因为有一条可以上山的废弃矿道，游客选择从维西县巴迪乡阿尺打嘎村进山。

　　迪庆州林草局保护地科科长张羽告诉《中国新闻周刊》，总规里没有明确聚龙湖景区内可以修建公路，这可能也会为后续的开发带来难题。

　　“三江并流的总规是在2005年批复实施的，距今已经快20年了，很显然已经完全不适应今天的情况——当年划定的范围不一定是很科学的，也没有现在这种自驾游、徒步游的形式。”吴必虎说。

　　事实上，三江并流的总规在2020年已到期。但此后，出于自然保护地整合等原因，新的总规迟迟未启动编制。卢国炬告诉记者，目前云南省林草局正为新总规的编制进行资金筹措等前期准备，在新总规编制完成前，到期总规仍旧有效，聚龙湖景区的详规依然可依据到期总规推进。

　　郐艳丽认为，对于三江并流来说，编制新总规提供了一个重新审视各方需求与利益的机会。她建议：“要借这个机会明确哪些区域能开发，哪些区域不能开发，要精确地界定范围，也要将开发的流程明确告知地方政府。制度设计应该解决发展和保护的矛盾。”

　　《中国新闻周刊》2024年第35期

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【编辑:付子豪】